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AUSSENHANDEL/202: Die Rohstoffpolitik der EU bedroht die Entwicklung in Afrika (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 1, Januar/Februar 2011

Her mit dem Stoff!
Die Rohstoffpolitik der EU bedroht die Entwicklung in Afrika

Von Hein Möllers


Das Angebot vieler Rohstoffe wird weltweit immer knapper. Zu den begehrtesten Stoffen gehören derzeit die Seltenen Erden und strategische Metalle, die man für die moderne Technologie braucht. Der Wettlauf um die Rohstoffe spitzt sich zu, zumal neue aufstrebende Wirtschaftsmächte wie China, Indien oder Brasilien auf den Markt drängen. Die Europäische Kommission hat deshalb ein Strategiepapier zur Rohstoffsicherung vorgelegt. Die Hilfsorganisation Oxfam-Deutschland hat mit vier weiteren europäischen Organisationen die Strategie unter die Lupe genommen.
(1)


Die Europäische Union sucht neue Wege, ihren Unternehmen und Investoren einen leichteren Zugang zu Rohstoffen in Entwicklungsländern zu verschaffen. Es geht dabei vor allem um wichtige Mineralien, die eng mit der künftigen Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft verknüpft sind.

Im November 2010 hat die Europäische Kommission eine neue Handelsstrategie beschlossen. Ihr zentrales Ziel ist die weitgehende Öffnung der Märkte für europäische Unternehmen und Agrarbetriebe und ein mehr oder weniger ungehinderter Zugang zu Energien und Rohstoffen. Die Rohstoffinitiative der EU wurde dabei voll übernommen.

Die Europäische Kommission hat ihre Rohstoffinitiative erstmals 2008 vorgestellt. Darin stellt sie eine große Importabhängigkeit der EU von wichtigen strategischen Rohstoffen fest. Bei der Initiative geht es neben der Förderung von Rohstoffen aus europäischen Quellen und der Reduzierung des Verbrauchs an primären Rohstoffen in erster Linie um die Sicherung des Zugangs zu weltweiten Rohstoffmärkten.

Die EU ist in hohem Maße abhängig von der Einfuhr strategisch wichtiger Rohstoffe wie Kobalt, Platin, Titan, Koltan oder Seltenen Erden, aber auch nachwachsender Rohstoffe wie Holz, Felle, Leder. Die EU gibt die Importabhängigkeit für Kupfer mit 48 Prozent an, für Bauxit mit 64 Prozent. Bei Kobalt, Platin, Titan, Vanadium und anderen ist die EU völlig von Importen abhängig.

Bei der Rohstoffinitiative geht es um zwei Aspekte: Um Direktinvestitionen als Hebel für die Marktöffnung und um ein Verbot von Steuerungsinstrumenten bei Rohstoffexporten. Investitionen sollen direkt verknüpft werden mit verbesserten Zugängen zu den Märkten und Rohstoffen in Entwicklungsländern. Diese sind in hohem Maße abhängig von ausländischen Direktinvestitionen. Ferner will die EU von den Entwicklungsländern eine Zustimmung zu einem Verbot oder zumindest einer Beschränkung von Ausfuhrbestimmungen aushandeln. Viele dieser Länder beschränken ihre Ausfuhr von Rohstoffen, um die heimische Industrie zu unterstützen oder durch Besteuerung der Exporte Einkünfte für öffentliche Ausgaben zu erzielen.

Nach Meinung der EU nehmen staatliche Maßnahmen zu, die einen freien Rohstoffhandel unterbinden. Dazu zählen vor allem Exportsteuern und restriktive lnvestitionsregeln. "Schwellenländer verfolgen zunehmend Wirtschaftspolitiken, die auf den Schutz ihrer Rohstoffbasis gerichtet sind, um ihren eigenen nachgelagerten Industriezweigen Vorteile ZU verschaffen", heißt es im EU-Dokument zur Rohstoffinitiative. Die Kommission will sich deshalb "auf WTO-Ebene verstärkt für weniger Exportbeschränkungen und für die Einschränkung staatlicher Subventionen einsetzen..., sich dafür einsetzen, dass in allen für den Zugang zu Rohstoffen bedeutsamen Bereichen die von Drittländern getroffenen wettbewerbsverzerrenden Maßnahmen aufgehoben werden." Bei Investitionen soll auf einen "Zugang zu Rohstoffen zu gleichen Bedingungen für alle Unternehmen und Länder" hingewirkt werden.

Die Mehrheit der Entwicklungsländer, vor allem in Afrika, ist reich an Rohstoffen und arm an verarbeitender Industrie, die diese Rohstoffe verwerten könnte. Eine richtige Nutzung kann für sie einen Weg aus der Armut und eine Alternative zu Entwicklungshilfen bieten.


Vom Nutzen von Steuern und Quotierungen

Ausfuhrbeschränkungen gibt es in verschiedenen Formen. Die Ausfuhr bestimmter Rohstoffe kann begrenzt werden, wie es zur Zeit China bei Seltenen Erden verfügt hat. Ausfuhren können reguliert - etwa durch Lizenzen - und quotiert oder durch Steuern erschwert werden. Ausfuhrsteuern sind nach den Regeln der Welthandelsorganisation WTO erlaubt. Nach ihren Angaben werden etwa auf ein Drittel aller Rohstoffe Ausfuhrsteuern erhoben. Auch Quotierungen sind möglich, während ein Exportverbot, von wenigen Ausnahmen abgesehen, generell ausgeschlossen ist.

Jahrhundertelang haben Staaten Ausfuhrsteuern genutzt, um ihre Einkünfte zu erhöhen und die Industrialisierung zu finanzieren. In Afrika haben nur einige Staaten zu diesem Steuerungsinstrument gegriffen, und das überwiegend erst in den letzten Jahren und nur für bestimmte Rohstoffe, darunter auch einige Länder der regionalen Entwicklungsgemeinschaft SADC. In Botswana etwa muss der Export von Rohdiamanten genehmigt werden, ebenso der von Wild und Vieh. Für jedes exportierte Rind wird eine Abgabe verlangt. Der Export von unverarbeiteten Halbedelsteinen ist verboten.

Mosambik verbietet Exporte von Flora und Fauna wie unverarbeitetes Holz, das der örtlichen verarbeitenden Industrie vorbehalten ist. Das Verbot gilt nicht für unverarbeitete tropische Edelhölzer. Hier ist jedoch eine Lizenz erforderlich. Wenn diese Hölzer bereits im Lande verarbeitet wurden, gibt es einen Nachlass von 25 Prozent der Gebühr. Einige Güter, die fast ausschließlich exportiert werden - Baumwolle, Fischerei- und Bergbauprodukte und forstwirtschaftliche Erzeugnisse -, unterliegen Gebühren. Eine Ausfuhrsteuer von 18 bis 22 Prozent wird auf Cashewnüsse erhoben. In der Holzindustrie werden die Auflagen jedoch häufig unterlaufen.

Namibia erhebt Ausfuhrsteuern auf Rohdiamanten (10 Prozent) und auf unverarbeitete Felle und Häute (60 Prozent; auf vorbehandelte 15 Prozent). Auf Ausfuhren von Rindern, Schafen und Ziegen wird eine Steuer pro Tier erhoben.

Sambia hat ein Exportverbot auf einige Holzarten und auf Getreide in Dürrezeiten verhängt. Einige Güter wie Düngemittel, lebende Tiere und Edelsteine bedürfen einer speziellen Exportgenehmigung. Steuern werden auf Ausfuhren von Kupferkonzentraten, Baumwollsamen und Altmetall erhoben.

Südafrika wiederum erhebt Ausfuhrsteuern auf Rohdiamanten, Zitrusfrüchte und Wein.

Exportsteuern auf Rohstoffe sind nicht nur eine wichtige Einkommensquelle, sie sind für viele Entwicklungsländer mit nur begrenzten Kapazitäten in der Finanzverwaltung auch leichter zu kontrollieren und einzutreiben. Entscheidender jedoch ist, dass mit den Geldern verarbeitende oder nachgelagerte Industrien aufgebaut werden können. Es soll hier nicht verschwiegen werden, dass sie auch die Taschen von Politikern füllen können. Ein Allheilmittel sind sie nicht.

Aus dem Blickwinkel des Marktwirtschaftlers bedeuten Exportsteuern auf Primärprodukte indirekt eine staatliche Subvention für ihre Industrien, da sie auf billigere Rohstoffe zurückgreifen können. Für den Konkurrenten auf dem Weltmarkt ist das eine Diskriminierung. Ein Bericht der WTO dagegen rechtfertigt Ausfuhrsteuern. Sie seien ein geeignetes Mittel, um junge Industrien aufzubauen, da die verarbeitende Industrie von den vergleichsweise niedrigeren Preisen der Vorprodukte profitiere und damit international an Wettbewerbsfähigkeit gewinne. Gleichzeitig sinke die Rohstoffabhängigkeit.

Bei der mengenmäßigen Beschränkung von Rohstoffexporten wird als häufigster Grund der Umweltschutz angegeben. Das dürfte jedoch oft vorgeschoben sein, um eine handelspolitische Entscheidung zu kaschieren. Ein anderer Grund ist die Preisstabilisierung. Rohstoffe unterliegen auf dem Weltmarkt oft starken Schwankungen. Sie können durch Quotierung abgemildert und so die Preise stabiler gehalten werden. Der südafrikanische Diamantenkonzern De Beers hat das erfolgreich vorexerziert.

Die EU erkennt durchaus, dass Ausfuhrbeschränkungen ein wichtiger Bestandteil von Entwicklungsstrategien armer, aber rohstoffreicher Länder sind. Doch die Rohstoffinitiative der EU versucht den Spielraum von Entwicklungsländern stark einzuschränken und droht mit handelspolitischen Vergeltungsmaßnahmen. Der Europäische Rat hat die Kommission und die Mitgliedsländer ausdrücklich aufgefordert, auch die Entwicklungshilfe auf die Sicherung des Zugangs zu Rohstoffen auszurichten. Diese Politik steht teilweise in direktem Widerspruch zu den entwicklungspolitischen Zielen der EU, die sie andernorts formuliert hat.


Hebel EPA

Wiederholt hat die EU bei der WTO auf ein generelles Verbot von Ausfuhrsteuern gedrängt und will Ausnahmen nur äußerst begrenzt zulassen. Ausnahmen soll es nur nach eng gefassten Kriterien und nach Einzelfallprüfung geben. Selbst bei regionalen Abkommen werden Ausnahmen nur länderspezifisch zugestanden.

Ausfuhrsteuern sind einer der Knackpunkte in den laufenden Verhandlungen um ein EPA (Economic Partnership Agreement) zwischen der EU und den Ländern der AKP (Afrika, Karibik, Pazifik). In den Entwürfen der Verträge werden solche Steuern denn auch bis auf wenige Ausnahmen verboten.

Im Falle des Interim-EPA mit der Gruppe der ESA (Östliches und Südliches Afrika) wird ausschließlich Sambia auf 16 Produkte bei Baumwolle, Kupferkonzentraten und Altmetallen eine Ausfuhrsteuer zugestanden. Einer regionalen Integration, wie EPA sie fördern will, dient das nicht.

Ablassé Ouédraogo, ehemaliger Vize-Generaldirektor der WTO, schreibt in Jeune Afrique, Februar 2010: "Nach sieben Jahren vergeblicher Diskussion versucht Europa nun, die EPAs mit Zwang statt Dialog durchzusetzen. Wenn die Abkommen in ihrer derzeitigen Form endgültig in Kraft treten würden, würden sie den AKP-Staaten die wichtigsten politischen Instrumente, die sie für ihre Entwicklung benötigen, verwehren. Das Ergebnis stünde in völligem Widerspruch zu den ursprünglichen Zielen, darunter die Förderung der regionalen Integration und die Bekämpfung der Armut. Die Länder würden gehindert, ihre Produktion zu diversifizieren und sich aus der Abhängigkeit von einigen wenigen Exportgütern zu befreien."

In der Oxfam-Studie heißt es dazu: "Sollten die Texte rechtskräftig werden, könnten Länder solche Steuern nur temporär und oft nur mit Zustimmung der EU einführen, und häufig auch dann nur auf eine begrenzte Anzahl von Gütern und mit einer Rechtfertigung, warum sie nötig sind."

Eine Studie des in den Niederlanden ansässigen ECDPM (European Centre for Development Policy Management) vom März 2010 beurteilt das Vorgehen der EU: Die Bedingungen begrenzen die Ausnahmen extrem, besonders dann, wenn der Kommission - wie in manchen Vertragsentwürfen vorgesehen - ein faktisches Vetorecht eingeräumt wird. Rechtsunsicherheit über die Definition einer Ausfuhrsteuer und langwierige Prozesse würden zudem den Wert einiger Ausnahmen zusätzlich schmälern.

Schon früh wurde vermutet, die EU versuche über die Durchsetzung eines Verbots von Ausfuhrsteuern und Quotierungen über den Umweg der EPAs die WTO zu einer entsprechenden Regelung zu zwingen. Die Kritiker dürften sich bestätigt sehen.

Westliche Mächte haben bisher Entwicklungsländer, allen voran die Länder Afrikas, als ihre Lieferanten gesehen, billig, abhängig von den Exporten nach Europa und politisch lenkbar. Doch seit gut zehn Jahren kommen neue Wettbewerber ins Spiel. China, Indien, Brasilien und andere Schwellenländer dringen in den Hinterhof ein und wetteifern mit Erfolg um die Ressourcen. Dieser Wettlauf um knapper werdende Ressourcen könnte internationale Spannungen erhöhen. Das britische Verteidigungsministerium erwartet, dass die Machtverlagerung in Richtung Asien voraussichtlich zu instabilen internationalen Beziehungen führen wird, begleitet von einem harten Wettbewerb zwischen den Großmächten. Auch der deutsche Verteidigungsminister geht offensichtlich von solchen Szenarien aus (siehe Kasten "Militärische Überlegungen", unten). Das Risiko für eine solche Konfrontation - so das britische Verteidigungsministerium - liegt in Regionen mit hohem Ressourcenreichtum, wie ihn viele afrikanische Länder bieten.

Die Oxfam-Studie fasst ihre Kritik zusammen: "Schlimmstenfalls führt die EU-Strategie zu einem klassischen Ressourcenraub", heißt es in ihrer Studie. Die neue Strategie werde sich negativ vor allem auf die ressourcenreichen Entwicklungsländer in Afrika auswirken. Sie sollen Handelsbarrieren bei Rohstoffen abbauen und neuen Investitionsregeln zustimmen. Ein Verbot von Exporteinschränkungen würde den Ländern wichtige Instrumente nehmen, mit denen sie ihre wirtschaftliche und soziale Entwicklung wirksam lenken könnten.

Matthias von Bismarck-Osten, Vorsitzender von Oxfam-Deutschland und Generalbevollmächtigter der Investitionsbank Berlin, nannte in der Frankfurter Allgemeinen (6.1.2011) die Handels- und Rohstoffpolitik der EU eine vertane Chance, "wichtige politische Ziele mit handelspolitischen Instrumenten zu erreichen". Die EU habe ein vitales Interesse an der politischen und wirtschaftlichen Stabilisierung des Nachbarkontinents. Dazu wäre eine kohärente Außen-, Sicherheits-, Handels- und Entwicklungspolitik nötig. Doch die Handelspolitik spiele nicht mit. "Gelänge es Afrika mit Hilfe der EU, seinen Anteil an den Weltexporten um nur einen Prozentpunkt zu erhöhen, hätte das zur Folge, dass der Kontinent über etwa 90 Milliarden Euro Mehreinnahmen im Jahr verfügt", dem dreifachen der Entwicklungshilfe. "Es genügte schon, dass die EU diejenigen Praktiken und Strukturen beseitigt, die den freien Handel verzerren und Entwicklungsländer benachteiligen.


Anmerkung:

(1) Oxfam-Deutschland e.V., WEED e.V., Traidcraft Exchange, AITEC und Comhlámh (Hgs.): Die neue Jagd nach Ressourcen: Wie die EU-Handels- und Rohstoffpolitik Entwicklung bedroht, November 2010 (s. u.a. www.weed-online.org/)


Militärische Überlegungen

Auch über eine militärische Absicherung der Rohstoffbeschaffung wird mittlerweile laut nachgedacht. Verteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg sagte bei der Eröffnung der Internationalen Sicherheitskonferenz in Berlin Anfang November 2010, der Bedarf der aufstrebenden Mächte an Rohstoffen steige ständig und trete damit in Konkurrenz zu deutschen Bedürfnissen. Das könne zu neuen Krisen führen. Die Verknappung von Rohstoffen beeinflusse das wirtschaftliche Wohlergehen Deutschlands. Daraus ergäben sich Fragen auch für die Sicherheit. Deshalb sei die Sicherung der Handelswege und der Rohstoffquellen auch unter militärischen und globalstrategischen Gesichtspunkten zu sehen. In letzter Konsequenz läuft das auch auf Angriffskriege gegen Länder hinaus, die diesen deutschen Wirtschaftsinteressen im Wege stehen.


Wirtschaft und Politik aus einem Guss

Die EU trifft mit ihrer Rohstoffinitiative voll und ganz die Interessen der deutschen Industrie und Regierung. "Rohstoffe sind ein geopolitisches Thema geworden", sagt Hans-Peter Kriel, Präsident des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI).

Der BDI hatte im Juni 2010 ein Strategiepapier zur Rohstoffsicherung "Für eine strategische und ganzheitliche Rohstoffpolitik" vorgelegt. Darin heißt es: "Bundesregierung und Europäische Kommission müssen das Anliegen nach einer Verbesserung der WTO-Regeln und einem Verbot von Exportzöllen weiter verfolgen." Ein solches Verbot müsse "zur Bedingung von europäischen Partnerschaftsabkommen (EPA) gemacht werden".

Auch die entwicklungspolitische Zusammenarbeit müsse dementsprechend ausgerichtet werden: "Bei der Planung entwicklungspolitischer Maßnahmen sollen Investitionsvorhaben deutscher bzw. europäischer Unternehmen berücksichtigt und - soweit möglich und sinnvoll - verknüpft werden." Die Bundesregierung und die Europäische Kommission sollten "die Unternehmen bei ihren Engagements auf außenpolitischem Wege und im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit in geeigneter Weise unterstützen".

Die Regierung hat sich die Forderungen zu eigen gemacht. "Rohstoffpolitik ist eine Schlüsselaufgabe", sagt Wirtschaftsminister Rainer Brüderle (FDP). Deshalb sei es wichtig, dass die drei liberal geführten Ministerien für Wirtschaft, Zusammenarbeit und Entwicklung und Äußeres an einem Strang zögen und eine Politik "aus einem Guss machen". Mit von der Partie ist Verteidigungsminister Karl-Theodor zu Guttenberg, der allerdings der CSU angehört (s.o.).

Im Oktober 2010 verabschiedete das Kabinett eine Rohstoffstrategie, die "den Weg zu einer nachhaltigen Rohstoffsicherung in Deutschland weisen" soll. Sie sieht vor, die Rohstoffbeschaffung der Industrie politisch zu fördern und zu flankieren.

Die Strategie befasst sich vor allem mit Rohstoffen, die Deutschland auf dem Weltmarkt einkaufen muss. Entwicklungshilfe soll an den Zugang zu Rohstoffen gekoppelt werden. International werde man sich einsetzen für einen freien Handel mit Rohstoffen ohne Exportzölle oder Quoten. BDI-Chef Keitel lobt: "Die Politik hat ihre Hausaufgaben gemacht."

Nichtregierungsorganisationen sehen das anders. Heidi Feldt von Global Policy Forum Europe warnt: "Das Thema Rohstoffpolitik wird ausschließlich als Interessenvertretung der Wirtschaft begriffen."

Kritik kommt auch vom wirtschaftsnahen Verband der deutschen Ingenieure VDI. Er bemängelt die einseitige Ausrichtung der schwarz-gelben Ressourcenpolitik auf die Beschaffung und den Wettbewerb mit China. "Das ist ja legitim, aber, ob es Erfolg haben wird, ist offen", sagt Johannes Lackmann vom VDI. Ein rationales Verhalten für Deutschland wäre vielmehr, "auf Effizienz, Recycling und Substitution zu achten."


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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 1, Januar/Februar 2011, S. 35 - 37
Herausgeber: informationsstelle südliches afrika e.V. (issa)
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veröffentlicht im Schattenblick zum 21. Mai 2011