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AUSSENHANDEL/229: TTIP-Verhandlungen haben begonnen - EU macht Druck (FUE Rundbrief)


Forum Umwelt & Entwicklung - Rundbrief 3/2013 Globalisierung und Freihandel - Pokerspiel mit ungewissem Ausgang

TTIP-Verhandlungen haben begonnen
EU macht Druck

Von Jürgen Maier



Vom 8. bis 12. Juli fand in Washington die erste Verhandlungsrunde zwischen der EU-Kommission und der US-Regierung über das Transatlantische Freihandels- und Investitionsabkommen (Transatlantic Trade and Investment Partnership - TTIP) statt. Die Kommission bezeichnete die erste Verhandlungsrunde als »sehr produktiv« und stellte befriedigt fest »es hat sich bestätigt, dass beide Seiten ein hohes Ambitionsniveau haben«. Bei näherem Hinsehen kann man jedoch konstatieren, dass das hohe Ambitionsniveau vor allem bei der EU liegt und die USA in den meisten Bereichen eher defensiv agieren.


Alle Themenbereiche der Regulierungs-Harmonisierung wurden angesprochen. Im Bereich »Inländerbehandlung und Marktzugang« (National Treatment and Market Access, NTMA) sollen bereits bei der nächsten Verhandlungsrunde im Oktober erste Textvorschläge beider Seiten diskutiert werden.


Mehr Macht den Konzernen?
Der Investitionsbereich war ebenfalls Gegenstand ausführlicher Gespräche, wobei es nicht um das »ob« eines Investitionsschutzkapitels ging. Vielmehr wurden die gegenseitigen Vorstelllungen ausgetauscht, wie es aussehen soll, wie umfassend es sein soll und so weiter - die EU machte klar, dass dieses Kapitel für sie von zentraler Bedeutung ist. Investoren sollen Staaten verklagen können, was sie zwar vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit in jedem normalen Rechtsstaat ohnehin können. Aber mit dem TTIP soll (wie in anderen Investitionsschutzabkommen auch) dieser normale Rechtsweg für Investoren nicht mehr nötig sein, sondern es wird eine Sondergerichtsbarkeit geschaffen, für die zentrale Prinzipien des Rechtsstaats nicht gelten: nichtöffentliche Verfahren mit Geheimhaltungspflicht, keine Revisionsmöglichkeit, und vor allem wird dabei die Pflicht von Politik und Verwaltung negiert, eine Güterabwägung zwischen öffentlichem Interesse und privatem Interesse des Investors zu machen. Hinzu kommt: ausländische Investoren erhalten Sonderrechte, die inländischen nicht zur Verfügung stehen - sozusagen verkehrte Diskriminierung. Worum es geht, steht in Artikel 10 des Entwurf für das Investitionsschutzkapitel des TTIP, den die EU für die erste Verhandlungsrunde vorgelegt hat, klipp und klar: »progressively liberalising investment conditions«, also eine klare neoliberale Absage an sozialökologische Regulierung. Für die EU ist Bedingung für das Abkommen, dass ein solches Kapitel enthalten ist. Für die USA war diese Verhandlungsrunde ein Novum: zum ersten Mal sind sie mit einem Verhandlungspartner konfrontiert, der noch mehr Rechte für Investoren gegen den Gaststaat verlangt als sie selbst. Diese extrem offensive Position der EU geht maßgeblich auf das deutsche Wirtschaftsministerium zurück.

Die EU will zudem ein ganzes TTIP-Kapitel für Finanzdienstleistungen, was für ein Freihandelsabkommen ein Novum wäre. Die USA sehen dieses Ansinnen eher skeptisch und sind der Ansicht, Finanzdienstleistungen seien problemlos in einem Dienstleistungskapitel abzudecken. Erstaunlicherweise ist mittlerweile das Niveau der Finanzmarkt-Regulierung in den USA höher als in der EU, und in den USA gibt es erhebliche Befürchtungen, dass das TTIP zu einer erneuten Deregulierung auf das niedrigere europäische Niveau führen könnte. Auch in der ersten Verhandlungsrunde wurde dies von den US-Verhandlern klar formuliert, und die EU musste immer wieder betonen, dass das nicht ihr Ziel sei. Allerdings steht in Artikel 8 der EU-Vorlage »No party may impose discriminatory Economic Needs Tests prior to the establishment of an enterprise in its territory«. Diese Economic Needs Tests, also Prüfungen auf Volkswirtschaftliche Notwendigkeit, werden zur Zeit als Voraussetzung für die Zulassung sogenannter »neuartiger Finanzprodukte« diskutiert, deren volkswirtschaftlicher Nutzen oft sehr zweifelhaft ist. Solche Klauseln würden Investoren Tür und Tor öffnen für Schiedsgerichtsklagen gegen Finanzmarktregulierungs-Maßnahmen. Sorgen bereitet den EU-Verhandlern auch die amerikanische Forderung, dass ihre Bankenregulierungsgesetze extraterritorial auch für Tochterniederlassungen von US-Banken im Ausland gelten sollen. Während in der Öffentlichkeit Konsens herrscht, dass weitere Finanzmarktliberalisierung so ziemlich das Letzte ist, was wir derzeit brauchen - die Agenda der EU für TTIP zielt aber genau darauf ab.


EU besteht auf Marktöffnung
Schlüsselpriorität für die EU ist auch die Frage des »public procurement«, der öffentlichen Beschaffung. In den USA ist es weitaus verbreiteter als in Europa, dass Bundesstaaten und Kommunalverwaltungen Ausschreibungen nur für lokale oder amerikanische Anbieter machen. Diese »buy American« oder »buy local« Klauseln sind der europäischen Industrie schon lange ein Dorn im Auge. Wenn diese mit TTIP so weitgehend wie möglich ausgeräumt werden könnten, wäre dies eine erhebliche Marktöffnung. Die Frage, warum eine solche Marktöffnung eigentlich im öffentlichen Interesse sein soll, stellte sich natürlich niemand - sie wird aber in den USA sehr schwer politisch durchzusetzen sein, zumal es dafür auch verfassungsrechtliche Hürden gibt. Die EU-Verhandlungsdelegation kündigte jedenfalls an, sie werde vor der nächsten Runde eine Liste erstellen mit allen »Buy American«-Klauseln, die sie gerne mit TTIP außer Kraft setzen möchte. Die US-Delegation sagte zu, ein Papier zu erstellen, welche derartigen Klauseln überhaupt von der Bundesebene außer Kraft gesetzt werden können und für welche zusätzliche legislative Maßnahmen erforderlich wären.

Im Dienstleistungsbereich machte die EU klar, dass sie im TTIP ein »Ambitionsniveau über das GATS-Abkommen der WTO hinaus« haben möchte (das Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen »General Agreement on Trade in Services - GATS der Welthandelsorganisation WTO), was die USA eher skeptisch sehen. Klare Marktöffnungsabsichten hat die EU vor allem beim Schiffs- und Flugverkehr, bei dem es in den USA zahlreiche Beschränkungen für ausländische Unternehmen gibt. Die US-Delegation war in diesen Fragen ausgesprochen zurückhaltend und verwies auf einen von 158 Kongressabgeordneten unterschriebenen Brief, in dem vor Zugeständnissen beim Flugverkehr gewarnt wird.


ACTA durch die Hintertür?
Ein wichtiges Kapitel wird das zu Geistigen Eigentumsrechten, und hier ist offensichtlich, dass die wesentlichen Ziele des am öffentlichen Gegenwind gescheiterten ACTA-Abkommens durch TTIP erneut auf den Verhandlungstisch kommen. Angesichts der Komplexität des Themas wurde vereinbart, auch zwischen den offiziellen Verhandlungsrunden Videokonferenzen abzuhalten, damit dieses Kapitel vorankommt. Vereinbart wurde bereits, dass man auch über gemeinsame Rechtsdurchsetzung in Drittländern sprechen will, ferner über die widerrechtliche Aneignung von Geschäftsgeheimnissen durch Drittländer. Abwehr von Wirtschaftsspionage also - dabei haben wir doch in den letzten Monaten gelernt, dass die Geheimdienste der USA und Großbritanniens selber die weltweit größten Wirtschaftsspionagebetriebe sind. Beide Seiten präsentierten umfangreiche Listen ihrer Interessen, so wollen die USA beispielsweise die ihrer Ansicht nach laxe Rechtsdurchsetzung in vielen EU-Mitgliedsstaaten beim Urheberrecht angehen, oder die EU-Praxis beenden, dass bei der Pharma-Zulassung so viele Informationen über ein neues Medikament öffentlich gemacht werden müssen. Die EU will die Reichweite der GEMA bis in die USA verlängern und die Patentrechte für Saatgut in den USA verschärfen. Man kann eigentlich sagen, alle diese langen Listen bringen für die Verbraucher nur Verschlechterungen, aber Partikularinteressen bestimmter Branchen werden bestens bedient. Dass das TTIP durch zusätzliche attraktive legale Angebote mit gutem Preis-Leistungs-Verhältnis Urheberrechtsverletzungen wie etwa Piraten-Downloads nicht mehr so interessant machen könnte, steht offenbar nicht auf der Agenda. Die Amerikaner verwiesen daher schon mal vorsorglich darauf, dass die Obama-Administration das alles durchaus wolle, aber in welchem Umfang diese Vorstellungen im Kongress eine Mehrheit erhielten, sei unsicher. Ähnliche Aussagen brauchten die Europäer nicht zu machen, da europäische Parlamentarier zu derart selbständigem Verhalten nur selten neigen.

Die EU hat außerdem deutlich gemacht, dass sie erhebliche Interessen bei der Frage der geografischen Herkunftsbezeichnungen hat, und dem Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte am geistigen Eigentum der WTO (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights - TRIPS) vergleichbare Durchsetzungsmechanismen dafür verlangt. Die US-Verhandler signalisierten die Bereitschaft zum Entgegenkommen, merkten aber an, dass aus Gründen der Optik auch die EU hier irgendwelche Zugeständnisse machen müsse, die die Amerikaner aber noch nicht benennen konnten. Für die 2. Verhandlungsrunde wurde vereinbart, die gegenseitigen Interessenlagen genauer zu konkretisieren.

Regulierung: die EU legte dar, dass sie in vier Bereichen Interesse hat. Dies sind die grundlegenden Querschnittsfragen, TBT (technical barriers to trade), branchenspezifische sektorale Bereiche sowie SPS (sanitäre und phytosanitäre Standards im Lebensmittel- und Pflanzenschutzbereich). Hierbei handelt es sich vermutlich um einen der schwierigsten Verhandlungsbereiche, und die EU stellte dar, dass man hierbei »kreativ« vorgehen müsse und die Regulierungsbehörden beider Seiten eng beteiligen müsse. Amerikaner und Europäer waren sich einig, dass man die Unterstützung der politischen Entscheidungsträger in dieser Frage sicherstellen müsse. Die Amerikaner erklärten ihre Absicht, die regulatorische Harmonisierung durch TTIP zu einem »Gold Standard« für die ganze WTO zu machen.


Transparenz? Fehlanzeige!
Der Verweis der EU, man müsse durch einen transparenten Verhandlungsprozess breite Unterstützung aller »Stakeholder« sicherstellen, bezog sich vermutlich nur auf die Stakeholder in der Wirtschaft. Auf eine Informationsfreiheits-Anfrage der wirtschaftskritischen NGO Corporate Europe Observatory musste die Kommission kürzlich einräumen: von den 130 Gesprächsrunden, die im Vorfeld der ersten Verhandlungsrunde stattfanden, waren 119 mit Industrieverbänden und Firmenlobbyisten und nur elf mit zivilgesellschaftlichen Interessenvertretern.

Bei der Diskussion der einzelnen Aspekte von Regulierung wurde deutlich, dass es noch beträchtlichen Informationsbedarf gibt über die Details des jeweiligen Regulierungsprozesses der anderen Seite. Auch hier wurden deshalb Videokonferenzen vereinbart, die zwischen den nächsten Verhandlungsrunden stattfinden sollen. Bei der zweiten Verhandlungsrunde im Oktober sollen die ersten Grundelemente eines Kapitels über horizontale Regulierungsfragen diskutiert werden. Die EU sagte zu, eventuell Grundlinien eines Kapitels über regulatorische Harmonisierung vorzulegen.

Bei TBT lag nur ein Positionspapier der EU vor, die Amerikaner wollen ihres erst zur zweiten Verhandlungsrunde im Oktober vorlegen. Es wurde rasch deutlich, dass in dieser Frage nicht nur erhebliche Unterschiede im Status Quo bestehen, sondern auch große Differenzen in den politischen Zielen. Vereinbart wurde nur, diejenigen Fragen zu identifizieren, bei denen man durch informellen Austausch Informationsdefizite und Interessengegensätze besser herausarbeiten könne.


Vorsorgeprinzip in Gefahr
Im SPS-Bereich haben offenbar die Amerikaner die größeren Ambitionen - kein Wunder, hier sind die für die öffentliche Akzeptanz in Europa so schwierigen Fragen wie Chlorhühnchen, Hormonfleisch und Gentechnik angesiedelt. Sie sehen völlig zu Recht einen engen Zusammenhang zum Agrarmarktzugang, und wollen die aus ihrer Sicht überzogenen EU-Regeln aufweichen, allen voran das von ihnen abgelehnte Vorsorgeprinzip. In der wolkigen Sprache der Handelspolitik heisst das dann so: Die Amerikaner wollen vor allem »risk-based approaches through operational disciplines such as increased transparency in risk assessment, risk management, and risk communication« stärken und einen SPS-Ausschuss einrichten. Dieser würde dann vermutlich anstelle der heutigen demokratisch legitimierten Gremien über das Lebensmittelrecht entscheiden. Europäische Politiker betonen zwar öffentlich gerne, die europäischen Lebensmittelstandards stünden nicht zur Disposition - allerdings hat die EU-Verhandlungsdelegation bereits in der ersten Verhandlungsrunde die Aussagen getroffen, dass dieses amerikanische Interesse im Wesentlichen von ihnen geteilt werde, man teilweise noch darüber hinaus gehen wolle und man sich ebenfalls einen »effektiven« SPS-Ausschuss vorstelle. Vereinbart wurde, dass beide Seiten ihre Vorstellungen schriftlich fixieren und über diese Texte bei der nächsten Runde sprechen werde.

Wohin das führen wird, konnte man bereits im Februar in Brüssel sehen: unter massivem Druck der USA stimmte das Europaparlament dem Vorschlag der Kommission zu, dass künftig US-Rindfleisch, das mit Milchsäure behandelt wurde, importiert werden darf. Damit wird es haltbarer gemacht, und hygienische Missstände können besser kaschiert werden. Hauptargument der Kommission: Die USA hätten signalisiert, dass bei einer Ablehnung das ganze TTIP in Gefahr sei. Die Frage, ob diese Milchsäurebehandlung gut für die Verbraucher ist oder nicht, war für das EP nur zweitrangig.

Ein zentrales Verhandlungsthema für Europa - und insbesondere Deutschland - sind natürlich Autos. Die EU präsentierte ein detailliertes Papier mit ihren Zielen, die Amerikaner hatten dazu nur eine Reihe Fragen. Die sollen allesamt bis zur nächsten Runde beantwortet werden; die EU rechnet damit dass die Amerikaner noch mehr Fragen stellen werden. Bei Chemikalien waren sich alle Beteiligten einig, dass die existierenden Zulassungsverfahren beider Seiten nicht gleichwertig sind. Nur die EU präsentierte ein »non-paper«. Deutlich wurde, dass die existierenden Zulassungsverfahren beider Seiten nicht in Frage gestellt werden, sondern innerhalb ihres Rahmens bessere Kooperation und Informationsaustausch angestrebt werden. In den USA gibt es zusätzlich auf der Ebene der Bundesstaaten regulatorische Kompetenzen - die EU möchte, dass die US-Regierung die Europäer über alle derartigen Aktivitäten informiere, weil sie selber damit überfordert sei.

Im Pharmasektor präsentierte die EU bereits ein weitgehend detailliertes »non-paper«, mit dem Fokus auf Harmonisierung des Zulassungs- und Regulierungsprozesses, das die USA zur Kenntnis nahmen. Die amerikanische Seite ist noch nicht so weit, aber sie seien im Großen und Ganzen auf derselben Linie. Allerdings müssen sie die Vorschläge ihrer Industrie noch auswerten, ebenso wie die europäischen non-papers. Exakt genauso stellte sich das Bild bei Medizintechnik dar, auch hier sind die Amerikaner noch längst nicht so weit wie die Europäer.

Bei Rohstoffen und Energie sind die Amerikaner sogar der Meinung, ein eigenes Kapitel dafür sei gar nicht notwendig. Die EU dagegen präsentierte ein Positionspapier, in dem ihre Interessenlage im Bereich Preisfestsetzung bei Energierohstoffen, Zugang zu Leitungsnetzen und Pipelines, Abschaffung von Handelsmonopolen, und Genehmigungsverfahren für die Exploration und Förderung von Erdöl und Erdgas beschrieben wurde. Außerdem will die EU Exportbeschränkungen für Energie und Rohstoffe abschaffen. Die Amerikaner reagierten darauf mit erheblicher Zurückhaltung, die Europäer wollen noch detailliertere Texte zur zweiten Verhandlungsrunde vorlegen.

Keine allzu großen Meinungsverschiedenheiten gibt es offenbar im Bereich Vereinfachung der Zollformalitäten - Ziel ist die Einrichtung eines »shared transatlantic customs environment«, welch ein Wort. Beim Kartellrecht und der Frage der Behandlung von Staatsunternehmen hätte man erwartet, dass die USA die weiter reichenden Interessen hätten. Weit gefehlt, die EU präsentierte ein »concept paper« mit einer derart weitreichenden Liberalisierungsagenda, dass die amerikanische Seite die Frage stellte, ob die EU eigentlich erwarte, dass die USA für TTIP ihre Verfassung ändere, in der Staatsbetriebe von gewissen Aspekten des Kartellrechts freigestellt sind. Hier gibt es offensichtlich noch erhebliche Differenzen.

Eine eher entspannte Diskussion war das Kapitel über »Sustainable Development«; beide Seiten präsentierten ihre aktuelle innenpolitische Herangehensweise und man verabredete, dass zur nächsten Sitzung Hintergrundpapiere erstellt werden. Ähnlich unkontrovers ging es bei der Frage zu, ob man ein Kapitel über »kleinere und mittlere Unternehmen« einfügen sollte. Die EU soll zur nächsten Runde ein Papier vorlegen; verhandeln will man aber erst in der dritten Runde.

Die nächste Verhandlungsrunde ist für den 7. bis 12. Oktober in Brüssel angesetzt, die dritte vom 16. bis 21. Dezember in Washington.


Autor Jürgen Maier ist Geschäftsführer des Forums Umwelt und Entwicklung.


Das Forum Umwelt & Entwicklung wurde 1992 nach der UN-Konferenz für Umwelt und Entwicklung gegründet und koordiniert die Aktivitäten der deutschen NRO in internationalen Politikprozessen zu nachhaltiger Entwicklung. Rechtsträger ist der Deutsche Naturschutzring, Dachverband der deutschen Natur-, Tier- und Umweltschutzverbände (DNR) e.V.

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Quelle:
Forum Umwelt & Entwicklung - Rundbrief 3/2013, Seite 4-6
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veröffentlicht im Schattenblick zum 23. November 2013