Der Kabinettsentwurf zum "Hochwasserschutzgesetz II" (siehe RUNDBR. 1087/1-3) ist im Dez. 2016 im Bundesrat unter Beschuss der Länder geraten. Vor allem der Umweltausschuss des Bundesrates lässt an dem Gesetzentwurf kein gutes Haar. Ländervertreter argwöhnen, dass entgegen der Begründung zum "Hochwasserschutzgesetz II" die bisherigen Vorgaben zum Hochwasserschutz nicht verschärft, sondern ganz im Gegenteil aufgeweicht werden sollen. An die Spitze des Länderprotests hat sich Baden-Württemberg gestellt:

"Ein postfaktischer Gesetzentwurf, dessen Namen in die Irre führt. Tatsächlich würde das Gesetz das Risiko von Hochwasserschäden erhöhen und den Schutz der Bürgerinnen und Bürger schwächen",

hat sich der baden-württembergische Umweltminister Franz Untersteller (Grüne) am 16.12.16 in einer Pressemitt. zitieren lassen. Zentraler Kritikpunkt der Länder ist die vorgesehene Änderung in § 78 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG). § 78 verbietet - von eng begrenzten Ausnahmen abgesehen - das Bauen in festgesetzten Überschwemmungsgebieten. Diese Restriktion hatte man aus gutem Grund in das WHG eingefügt. Als Lehre aus den großen Hochwasserkatastrophen in den 1980er und 1990er Jahren hatte man den Schluss gezogen, dass es wenig klug ist, in Überschwemmungsgebieten fortlaufend neue Gebäude zu errichten. Der Kabinettentwurf sieht vor, dass das Verbot von Bebauungen künftig neben der ohnehin möglichen "bauplanerischen Abwägung" zusätzlich einer wasserrechtlichen Abwägung unterworfen werden soll. Die Befürchtung der Länder: Letztlich könnte damit eine stringente Hochwasservorsorge in festgesetzten Überschwemmungsgebieten »weggewogen« werden. Es wird gemutmaßt, dass bei dem Entwurf zum "Hochwasserschutzgesetz II" die Baulobby die Feder geführt haben könnte. Schließlich vereinigt Frau Dr. Babara Hendrick (SPD) in ihrem Haus nicht nur das Umweltressort sondern auch das Bauressort. Und sowohl bei der Baulobby als auch im Bauressort gilt derzeit wegen der Wohnungsknappheit in vielen Kommunen die Prämisse: "Bauen auf Teufel komm raus!" Und da sind festgesetzte Überschwemmungsgebiete mit ihrem Bauverbot nicht nur bauwütigen Bürgermeistern aller Couleur vollkommen im Weg (s. 1030/1-2, vgl. 1095/1, 1054/1-4). Ein weiterer Vorwurf: In Überschwemmungsgebieten sollen auch Verkehrsprojekte "pivilegiert" werden: Wenn man die Autobahn "hochwasserangepasst" baut, kann man die Trasse künftig auch durch ein Überschwemmungsgebiet legen. Mehr zur Kritik des Bundesrates am Kabinettsentwurf zum "Hochwasserschutzgesetz II" in der folgenden Notiz - sowie in unserem Schreiben an die Vorsitzende des Bundestags-Umweltausschusses auf den Seiten 2 und 3 in diesem RUNDBRIEF.

Hochwasserschutzgesetz II - Warum (k)eine Umweltprüfung?

Seit der Föderalismusreform sind wasserbezogene Gesetzesvorhaben des Bundes - wie eben das Hochwasserschutzgesetz II - nicht mehr zustimmungspflichtig durch den Bundesrat. Deshalb befürchten die in der Sache aktiven Länderumweltministerien, dass ihnen im Hinblick auf die Baurestriktionen in Überschwemmungsgebieten buchstäblich die Felle davon schwimmen. Verärgert ist man zumindest in einigen Bundesländern auch, weil es die Bundesregierung unterlassen hat, den Gesetzentwurf einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) zu unterwerfen. Bei einer SUP hätte sich nämlich gezeigt, dass im Entwurf des Hochwasserschutzgesetzes II bestenfalls einiges unausgegoren ist - oder schlimmstenfalls einiges gezielt darauf ausgerichtet worden ist, das Bauen in Überschwemmungsgebieten wieder zu erleichtern. Dass nicht nur raumgreifende und umweltrelevante Pläne und Programme, sondern auch umweltrelevante Gesetzentwürfe mit Flächen- und Zonenbezug einer Strategischen Umweltprüfung zu unterziehen sind, erscheint auf den ersten Blick etwas ungewöhnlich. Im Umweltministerium Stuttgart verweist man aber auf ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom 27.10.15. In dem Verfahren C 290/15 musste sich der EuGH mit der Frage auseinandersetzen, ob ein Erlass der Regierung von Wallonien (Belgien) zur Genehmigung von Windkraftanlagen nach den Vorgaben der SUP-Richtlinie zu prüfen sei. Die EuGH-RichterInnen kamen zu dem Schluss, "dass [auch] ein Regelungserlass als »Plan oder Programm« im Sinne" der SUP-Richtlinie "einzustufen" sei (Randnummern 36 und 37). Die SUP-Richtlinie sei diesbezüglich "weit auszulegen" (Rn. 40). In Rn. 41 stellt der EuGH fest, dass die in der SUP-Richtlinie

"enthaltene Definition des Begriffs »Pläne und Programme« [als] die kumulative Voraussetzung" zu betrachten sei, auf deren Grundlage, SUP-pflichtige »Pläne und Programme« "zum einen von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden oder von einer Behörde für die Annahme durch das Parlament oder die Regierung im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet werden müssen und zum anderen aufgrund von Rechts- oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen."

Bei der gesetzlichen Reglementierung von Flächen müsse es lt. Rn. 45 nicht unbedingt um ein "ganz bestimmtes Gebiet" gehen. Die SUP-Richtlinie sei auch dann anzuwenden, wenn die Vorschrift (wie in dem wallonischen Windenergieerlass) "in einem weiteren Sinne auf die Raumordnung von Gebieten oder Zonen im Allgemeinen abzielen" würde. In Rn. 49 kommt der EuGH zu dem Fazit, "dass sich der Begriff »Pläne und Programme« auf jeden Rechtsakt bezieht, der dadurch, dass er die in dem betreffenden Bereich anwendbaren Regeln und Verfahren zur Kontrolle festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben".

Da das Hochwasserschutzgesetz II Bebauungspläne in Überschwemmungsgebieten reglementiert, liegt es nahe, anzunehmen, dass im Sinne des zitierten EuGH-Urteils auch der Entwurf für das Hochwasserschutzgesetz II einer SUP zu unterziehen sei.

Hochwasserschutz: Unser Schreiben an die Umweltausschussvorsitzende

Für den 20.03.17 hatte man im Bundestagsumweltausschuss eine Sachverständigenanhörung zum Entwurf des Hochwasserschutzgesetzes anberaumt. Im Vorfeld dieser Sitzung hatten wir uns an die Vorsitzendes des Umweltausschusses, Frau Bärbel Höhn (Grüne) gewandt:

Liebe Frau Höhn,

am Montag werden Sie im Umweltausschuss die Anhörung zum Hochwasserschutzgesetz II leiten. Aus unserer Sicht ist zum Beratungsthema folgendes anzumerken:

Wenn es zu Konfliktfeldern zwischen Wasser- und Bauwirtschaft kommt, müssen sich im BMUB die Wasserreferenten mit den Baureferenten irgendwie einig werden. Angesichts der Knappheit an Wohnungen im unteren und mittleren Mietpreissegment gibt es für die Wasserseite im Ministerium eindeutige Vorgaben von der Bauseite. Und die lauten sinngemäß, dass man in HQ100-Überschwemmungsgebieten die Daumenschrauben wieder lockern sollte, um das Bauen im Innenbereich nicht zu verunmöglichen.

Damit wird erklärlich, wie es zu der strittigen Abwägungsregelung in § 78 (3) WHG kam, die vom Bundesrat - unserer Ansicht nach zu Recht - kritisiert worden ist. Die Erfordernisse des Hochwasserschutzes können nun auch wasserrechtlich "weggewogen" werden. Der Knackpunkt in der neuen Formulierung von § 78 (3) lautet wie folgt:

"In festgesetzten Überschwemmungsgebieten hat die Gemeinde (...) in der Abwägung (...) insbesondere zu berücksichtigen: ..."

Die dann folgenden drei Punkte zum Hochwasserschutz können jetzt nicht nur nach Baurecht, sondern zusätzlich auch nach Wasserrecht (WHG) abgewogen - und bei übermächtigen Bauinteressen auch "weggewogen" - werden!

In ihrer Gegenäußerung zur Kritik des Bundesrates hat die Bundesregierung in schöner Offenheit damit argumentiert, dass der alternative Vorschlag des Bunderates darauf hinauslaufen würde, dass "auf der Stufe der Planung den Kommunen die hohe Beweislast aufgebürdet" würde,

"dass im Hochwasserfall allenfalls geringe Schäden "zu besorgen" sind. Der Besorgnisgrundsatz im Wasserrecht stellt sehr hohe Anforderungen an den Nachweis, dass keine Schäden entstehen können. Damit würden die Entwicklungschancen der Städte und Gemeinden gerade im für die bauliche Entwicklung besonders wichtigen Innenbereich im Ergebnis schwerwiegend eingeschränkt."

Umweltpolitisch gesehen war es eine Errungenschaft des "Hochwasserschutzgesetzes I", dass seinerzeit mit § 78 das Bauen im HQ100-Überschwemmungsbereich aus gutem Grund massiv eingeschränkt worden ist! Dass sich vor allem Ba.-Wü. gegen die jetzt vorgesehene Aufweichung wehrt, führt man im BMUB auf "spezifische baden-württembergische Empfindlichkeiten" zurück. Vor allem in Ba.-Wü. hätten sich Bürgermeister, Gemeinderäte und Bürger über die Restriktionen in § 78 empört. Insofern sei man im baden-württembergischen Umweltministerium froh, dass sich die Aufregung der Bauwütigen inzwischen halbwegs gelegt habe. Deshalb könne man im BMUB in gewisser Weise nachvollziehen, dass man im Stuttgarter Umweltministerium die Befürchtung habe, dass durch das Hochwasserschutzgesetz II wieder schlafende Hunde geweckt werden könnten. Das sei aber eben "nur" eine baden-württembergisch-spezifische Befürchtung. Da gebe es nun mal einen unüberbrückbaren Interessengegensatz zwischen Baden-Württemberg und dem Bund. Das BMUB scheint diesbezüglich aber eine beschränkte Sichtweise zu haben. Dem beiliegenden BBU-WASSER-RUNDBRIEF Nr. 1095 können Sie entnehmen, dass beispielsweise auch in Hamburg BürgerInnen auf die Barrikaden gehen, um sich 'das Menschenrecht auf Bauen' im HQ100-Überschwemmungsgebiet nicht nehmen zu lassen. Auch in der Zeitschrift "Das Grundstück" - dem hauptsächlich in den ostdeutschen Bundesländern gelesenen Journal des Verbandes Deutscher Grundstücksnutzer e.V. (VDGN) - wird analog wie in Hamburg das vermeintliche Recht auf Bauen im HQ100-Überschwemmungsgebiet immer wieder verteidigt. Insofern haben wir viel Verständnis für die Besorgnisse im Stuttgarter Umweltministerium, dass durch die neue Ab- und Wegwägungsregelung in § 78 (3) nicht nur in Ba.-Wü., sondern überall in Deutschland, die Auseinandersetzungen über das Bauen im HQ-100-Überschwemmungsbereich - völlig unnötigerweise - wieder neu eskalieren könnten. Deshalb unterstützen wird die Vorschläge, die Dr. Spilok, Wasserrechtsreferent im Stuttgarter Umweltministerium, in seiner Stellungnahme für die Anhörung am Montag zu § 78 (3) aufzählt - wir favorisieren, dass man in § 78 hinsichtlich der Restriktionen für das Bauen in ausgewiesenen Überschwemmungsgebieten alles so bleiben lassen sollte, wie es ist! Zusätzlich zur ohnehin schon nach Baurecht machbaren Abwägung wäre es hinsichtlich einer stringenten Hochwasservorsorge äußerst fragwürdig, wenn man jetzt zusätzlich in § 78 (3) auch noch eine wasserrechtliche Abwägung zulassen würde. Der Bundesrat hatte dazu richtigerweise geschrieben, dass die Abwägung nach Wasserrecht "zumindest überflüssig" wäre, darüber hinaus aber "geeignet" wäre, "zu Unklarheiten bei der Normanwendung zu führen".

Der Kabinettsentwurf ist in sich widersprüchlich. Während in HQ100-Überschwemmungsgebieten die Möglichkeiten zur Bauplanung via Abwägung ausgeweitet werden sollen, soll das Bauen in den neu eingeführten überschwemmungsgefährdeten Risikogebieten erschwert werden - also in den Gebieten, die beim Brechen der Deiche überflutet werden könnten. Letzteres ist vielleicht gut gemeint - aber nicht nur die Stellungnahme von Frau Dr. Miriam Vollmer von Becker-Büttner-Held für die Anhörung am Montag zeigt, zu welchen Komplikationen das führen wird. Die Baubehörden - und insbesondere die personell ausgedünnten Wasserbehörden - wären damit völlig überfordert (siehe dazu die Karte mit den HQ100-Überschwemmungsgebieten und den ungleich größeren "Risikogebieten" in Mannheim in der Stellungnahme von Dr. Spilok). Für uns nachvollziehbar kritisiert Dr. Spilok auch die Privilegierung von Verkehrsinfrastrukturprojekten in HQ100-Überschwemmungsgebieten. In ihrer Gegenäußerung zur Bundesratskritik argumentiert die Bundesregierung, dass Verkehrsinfrastrukturprojekte "einen öffentlichen Zweck" verfolgen würden. Deshalb müssten sie zu Recht "in bestimmter Weise gegenüber privaten Vorhaben privilegiert" werden - und weiter:

"Dies [die Privilegierung im öffentlichen Interesse] muss auch beim Hochwasserschutz berücksichtigt werden. Die Belange des Hochwasserschutzes sind bei der Abwägung im Rahmen der Zulassung besonders zu berücksichtigen."

Wir haben den Eindruck gewonnen, dass man im BMUB seinen eigenen Gesetzentwurf gar nicht richtig kennt: Denn nicht die "Belange des Hochwasserschutzes" insgesamt müssen berücksichtigt werden! Es muss nach § 78 (7) nur sichergestellt werden, dass die Infrastrukturanlagen "hochwasserangepasst" errichtet werden müssen. Dazu ein Beispiel: Die Bahn AG plant bei uns in Südbaden das "Dritte und Vierte Gleis" - also die Gütereisenbahnlinie von Offenburg nach Basel. Dazu soll oben drein der sechsspurige Ausbau der Autobahn kommen. Diese Trassen werden in der Rheinebene zahlreiche Bäche und Flüsse queren, die vom Schwarzwald zum Rhein fließen. Die Bahn AG wird schon im eigenen Interesse (hoffentlich) darauf achten, dass die Trasse "hochwasserangepasst" gebaut wird - soll heißen, dass die Trasse bei einem Hochwasser in den querenden Fließgewässern keinen Schaden nimmt. Die Trasse könnte aber im Hochwasserfall zahlreiche der querenden Fließgewässer aufstauen, was rückwärtig zu Schäden auf landwirtschaftlichen Nutzflächen und im Siedlungsraum führen würde - denn entgegen der Gegenäußerung lässt sich im Kabinettsentwurf keine Kompensationsregelung finden: Für einen volumen- und zeitgleichen Ausgleich (beispielsweise durch Hochwasserrückhaltebecken an den querenden Fließgewässern) müsste die Bahn AG nach dem neuen Abs.7 in § 78 nicht sorgen. Wir wären Ihnen dankbar, wenn Sie bei der Anhörung am Montag bei diesen Punkten gezielt nachfragen und bei den weiteren Beratungen im BT-Umweltausschuss diese Problempunkte klären könnten. (...)

Wir finden es übrigens bedauerlich, dass zu der Anhörung am Montag keine VertreterInnen der Umwelt- und Naturschutzverbände eingeladen worden sind. (...)

[Die in unserem Schreiben genannten Stellungnahmen können RUNDBR.-LeserInnen bei uns anfordern. Der Entwurf zum Hochwasserschutzgesetz II, die Kritik des Bundesrates und die Gegenäußerung der Regierung können auf der Homepage des Bundesrates heruntergeladen werden.]

*